Pgb-houders en zorgverleners in knel door nieuwe regels

Tijdens het Wetgevingsoverleg over de Wet aanpassing Regeling dienstverlening aan huis sprak André Flach over de het feit dat pgb-houders en hun zorgverleners in de knel komen door slecht doordachte wetswijziging. Namens het demissionaire kabinet ware minister Paul (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), staatssecretaris Nobel (Participatie en Integratie) en Pouw-Verweij (Langdurige en Maatschappelijke Zorg). Lees hier de bijdrage van SGP'er Flach.

• Evert is blind en verstandelijk beperkt, maar krijgt uitstekende hulp van buurvrouw Natasja die zijn huis schoonmaakt en hem begeleidt van en naar zijn werk.
• Sanne zit psychisch ernstig in de knoop, terwijl ze zorgt voor haar twee jonge kinderen en een zo normaal mogelijk leven probeert te leiden. Gelukkig heeft zij via pgb een aantal vaste zorgverleners die voor haar klaarstaan als zij dat nodig heeft.
• Meneer en mevrouw De Vries zijn beide meervoudig beperkt, zitten in een rolstoel en zijn volledig afhankelijk van ondersteuning bij de dagelijkse zorg, zoals opstaan, wassen, aankleden, eten en verplaatsen. Samen hebben zij een team van maar liefst 19 pgb’ers dat om hen heen staat.

Budgethouders als het echtpaar De Vries, Evert en Sanne en hun zorgverleners dreigen door nieuwe regels in de knel te komen. U ziet, voorzitter, de groep mensen die gebruik maakt van PGB en die onder de reikwijdte van deze wet valt, is zeer divers. Het varieert van mensen die volop deelnemen aan het arbeidsproces met een klein beetje zorg of hulp tot aan mensen die ernstige lichamelijke beperkingen of psychische problematiek ervaren. Van WLZ tot WMO.

Mensen die een administratiedruk en regeldruk ervaren die hen al uren per week kost. En van deze mensen, van wie in een groot aantal gevallen is vastgesteld dat ze gedeeltelijk of volledig ongeschikt zijn voor de arbeidsmarkt, vragen wij middels deze wet de verantwoordelijkheid en de personele druk van een gemiddelde mkb’er op zich te nemen. De SGP heeft daarom de noodklok geluid. Dit kán en mág niet de uitwerking zijn van deze wet.

Aanloop wetswijziging
De aanloop naar deze wetsbehandeling verliep chaotisch en zorgde voor veel onrust bij deze budgethouders en zorgverleners. Volgens het ministerie moest en zou het wetsvoorstel op 1 januari ingaan, of de Kamer er nu over gesproken had of niet. Mijn fractie vond het, op zijn zachtst gezegd, ongepast dat de druk op de Kamer werd opgevoerd door te stellen dat er al onomkeerbare stappen waren gezet en dat er geen “pauzeknop” meer was bij het inregelen van de IT-systemen van SVB, die de regeling moet uitvoeren. Dat alles verdient niet de schoonheidsprijs. Dat zeg ik niet alleen, maar dat erkent deze minister inmiddels zelf ook. Terecht, want we praten nu immers over een wetswijziging die in feite per 1 januari al wordt uitgevoerd terwijl de Tweede en Eerste Kamer zich er nog over moeten uitspreken. Dat is staatsrechtelijk spelen met vuur.

Het parlement moet gewoon zijn eigen, zorgvuldige afweging kunnen maken of dit inhoudelijk een goed voorstel is, zonder dat het tijdpad voor implementatie bij de uitvoerders belemmerend werkt. In alle haast is ervoor gekozen een nota van wijziging in te dienen, zodat de wijzigingen met terugwerkende kracht alsnog per 1 januari ingaan. De SGP heeft steeds nadrukkelijk aangedrongen op uitstel van de inwerkingtreding, juist om pgb-houders en zorgverleners de tijd te geven zich voor te bereiden op de nieuwe regels. Wij zijn dan ook bepaald niet gelukkig met deze keuze, gelet op het fundamentele beginsel van rechtszekerheid.

De wet is nog niet aangenomen, maar de belasting en premies worden al geïnd. Artikel 88 van de Grondwet bepaalt dat wetten niet in werking treden voordat zij bekend zijn gemaakt. Dit beginsel is cruciaal: burgers kunnen niet gebonden worden aan wettelijke bepalingen waarvan zij de inhoud nog niet kunnen kennen. Het achteraf van toepassing verklaren van regels ondermijnt deze rechtszekerheid, leidt tot onduidelijkheid en kan het vertrouwen in de overheid aantasten.

Wetgeving moet transparant en voorspelbaar zijn. Dan is het uiterst onverstandig om met oogkleppen op aan te sturen op een datum van inwerkingintreding omdat dat de uitvoerders goed uitkomt, zonder oog te hebben voor de consequenties voor deze kwetsbare doelgroep. Tot op dit moment is voor budgethouders en hun zorgverleners nog altijd niet helder wat deze nieuwe wet voor hen betekent. De Kamer kan de wet bij amendering immers nog volledig aanpassen. Maar zij kunnen zich daar niet meer op aanpassen omdat we inmiddels na 1 januari leven. Onwenselijk.

• Hoe reflecteert de minister hierop?
• Welke lessen trekt zij hieruit, zodat dit niet meer voorkomt?

Aanleiding
Waarom spreken we vandaag over dit wetsvoorstel? Eigenlijk was deze wetswijziging als hamerstuk aangemeld en zou het geruisloos de Tweede Kamer zijn gepasseerd. Toch meende mijn fractie haar vinger op te moeten steken, omdat wij vonden dat hier toch nog over gesproken moest worden in het parlement. Het gaat hier per slot van rekening over aanpassing van wetgeving met aanzienlijke gevolgen voor pgb-budgethouders en hun zorgverleners.

De directe aanleiding is een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Die bepaalde dat pgb-zorgverleners niet mogen worden uitgesloten van werknemersverzekeringen, want er zou sprake zijn van indirecte discriminatie. Het voorstel, dat we vandaag bespreken, moet dit aanpassen in de wet.

Indirecte discriminatie
Voordat we over de inhoudelijke wijzigingen spreken zou ik willen stilstaan bij de motivatie van de Centrale Raad van Beroep. Op dit moment geldt dat een zorgverlener die minder dan vier dagen per week via een pgb zorg verleent aan een budgethouder, geen recht heeft op een werkloosheidsuitkering. De Regeling dienstverlening aan huis is ooit in het leven geroepen om onder andere particuliere budgethouders te ontlasten, zodat budgethouders niet alle werkgeversverplichtingen hebben tegenover de zorgverlener. Zij zijn immers ook geen reguliere werkgever, maar particulieren die vanwege een zorgbehoefte noodgedwongen een vorm van werkgeverschap op zich nemen. Deze bijzondere positie rechtvaardigde een ander stelsel met een afwijkend wettelijk regime, vond ook de Centrale Raad van Beroep in 1996. Het ging daarbij om een bewuste beleidskeuze waarin een balans werd gezocht tussen sociale bescherming van zorgverleners en de uitvoerbaarheid en betaalbaarheid voor pgb-houders.

In 2023 kwam diezelfde Raad echter tot een andere conclusie: de regeling leidt tot indirecte discriminatie, omdat er relatief meer vrouwen dan mannen werkzaam zouden zijn via deze regeling. Mijn fractie vindt deze koerswijziging op zijn minst opmerkelijk.

Het enkele feit dat een neutraal geformuleerde regeling in de praktijk vaker vrouwen raakt, betekent immers nog niet dat sprake is van ongerechtvaardigde indirecte discriminatie. De regeling is niet ingevoerd met het oog op geslacht, maar met het doel particuliere zorgverlening mogelijk en toegankelijk te houden. Door dit beschermingsregime nu te framen als discriminerend, ontstaat bovendien het risico van een paternalistische benadering, waarbij vrouwelijke zorgverleners primair worden gezien als kwetsbare groep die tegen zichzelf beschermd moet worden. Terwijl deze vrouwen – en mannen – niet zielig zijn, maar juist krachtige professionals die met hun hart kiezen voor de zorg van hun vaak kwetsbare cliënten. Het is immers een bewuste, autonome keuze van hen om liefdevolle zorg te verlenen via een pgb-arbeidsovereenkomst. Daarbij vraag ik me af of deze oplossing de situaties voor deze zorgverleners en hun budgethouders daadwerkelijk verbeterd. Ik denk namelijk van niet, en dat moet wel worden meegewogen. Daarover straks meer.

Verzekeringsplicht
Wat zijn dan de gevolgen van dit wetsvoorstel? Deze wet regelt de verzekeringsplicht voor de zorgverlener. Dat betekent dat de werknemer recht krijgt op een uitkering van de WW, ZW en WIA. Maar dat moet natuurlijk ergens vandaan komen. De werkgever, in dit geval de pgb-houder, moet hiervoor premies afdragen. Omgerekend komen er hierdoor plotsklaps meer dan 20% werkgeverslasten bij. Nu komt het meest opmerkelijke: budgethouders moeten in gesprek gaan met hun zorgverlener om hen te vragen een loonsverlaging van soms wel 23% te accepteren. Welke werkgever vraagt zijn medewerker even 20% van zijn salaris af te staan en welke werknemer accepteert zo’n loonsverlaging!? In iedere andere sector zou het Malieveld vol staan bij het idee alleen al! Maar nu het over deze kwetsbare groep gaat, wordt het zonder blikken of blozen doorgevoerd.

Als de consequentie is dat de lonen van zorgverleners omlaag gaan, is hun positie juist verslechterd en leidt dit wetsvoorstel juist tot meer ongelijkheid in plaats van het verhelpen van discriminatie. Budgethouders zitten met de handen in het haar: “ik kan mijn hulp toch niet vragen 20% minder te gaan verdienen!?” In aanloop naar afgelopen 1 januari zijn daarom veel pgb-arbeidsovereenkomsten inmiddels beëindigd en toegewijde zorgverleners kwamen noodgedwongen op straat te staan, vanwege deze nieuwe regelgeving. Dit is toch niet hoe we met meneer en mevrouw De Vries, Natasja, Evert en Sanne omgaan in dit land?

• Hoe kijkt de regering zelf naar de onrust en golf van noodgedwongen ontslagen die door het land gaat als gevolg van dit wetsvoorstel?

Uitvoerders communiceren zelf dat het zo kan zijn dat budgethouders minder directe zorguren kunnen inkopen, omdat ze meer geld kwijt zijn aan werkgeverslasten vanwege de nieuwe regelgeving. Of dat zorgverleners moeten worden ontslagen of beter als zzp’er aan de slag kunnen gaan. “Op basis van de cijfers uit 2023 schat de SVB in dat voor ongeveer de helft van de budgethouders het tarief niet toereikend is”, valt te lezen in de uitvoeringstoets. Wat de SGP betreft mag dat nooit het gevolg zijn van dit wetsvoorstel. Ik lees dat de regering dat ook onwenselijk vindt, maar toch neemt zij nog onvoldoende maatregelen om dit te voorkomen. Als we nog iets dieper de techniek induiken, dan zien we dat eventuele compensatie voor de kosten afhangt van de vraag of het pgb-budget uit de Wet langdurige zorg, Wmo en Jeugdwet of via de Zorgverzekeringswet wordt ontvangen. Ik loop ze kort langs.

WLZ
Op de website van de Rijksoverheid is te lezen dat budgethouders vanaf 2026 maximaal 2 jaar extra geld krijgen om de werkgeverspremies te betalen.

• Dat klinkt mooi, maar hoe zit het na die twee jaar?
• Een tijdelijke dekking van de kosten voor een wetswijziging die structureel is dus. En om hoeveel geld gaat het?

2026 is inmiddels ingegaan, maar er staat nog altijd: “Informatie over het extra budget volgt later.”

Wmo en Jeugdwet
“Gemeenten mogen (tijdelijk) het pgb-budget ophogen, zodat budgethouders de werkgeverspremies hiervan kunnen betalen”, lees ik. Er is een beperkt budget van 1,8 miljoen vrijgemaakt hiervoor. Dat is iets meer dan 5.000 euro per gemeente, terwijl grote gemeentes meerdere miljoenen kwijt zijn aan persoonsgebonden budgetten. Een druppel op een gloeiende plaat.

• Welke afspraken zijn gemaakt met gemeenten over compensatie van de extra kosten als gevolg van dit wetsvoorstel?

Gemeenten hebben de wettelijke plicht te zorgen voor toereikende pgb-tarieven. Tarieven zullen met ongeveer 20% moeten worden opgehoogd zodat er sprake is van een structurele, kostendekkende compensatie. Als dit niet gebeurt, worden de financiële gevolgen van deze wetswijziging afgewenteld op de budgethouder en diens zorgverlener. Gemeenten kunnen het maximumtarief verhogen, maar wij horen van steeds meer budgethouders dat hun gemeente niet ophoogt. Daar komt bij dat de rechter recent heeft bepaald dat een pgb-uurtarief gelijk aan het minimumloon voor het sociaal netwerk voldoende is, waardoor sommige gemeenten op het minimumloon uitbetalen.

Nu de kosten voor de pgb-houder stijgen, zal het budget in veel gevallen verre van toereikend zijn. Mijn fractie maakt zich hier zorgen over.

• Is de regering bereid een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar toereikende en marktconforme informele tarieven bij arbeidsovereenkomsten?
• Ondertussen zegt de regering dat de zorgcontinuïteit van geen enkele budgethouder in gevaar mag komen. Maar hoe wordt dit gemonitord, of is dit een loze belofte?
• Wil de minister in elk geval toezeggen een invoeringstoets uit te voeren én de Kamer per kwartaal te informeren over de uitvoeringsgevolgen van het wetsvoorstel?
• Het kabinet zou hierover de reactie van de NZA op dit wetsvoorstel met de Kamer delen, maar die heb ik nog niet gezien. Kan die alsnog worden gedeeld voor de stemmingen?

Ik begrijp uit gemeenteland dat er verschillende percentages circuleren waarmee het bedrag zou kunnen worden opgehoogd. Veel gemeenten moeten hun verordeningen nog aanpassen. Dat betekent dat voor veel budgethouders ook na vandaag nog altijd onduidelijk is waar zij op kunnen rekenen. Daarnaast betekent invoering met terugwerkende kracht dat gemeenten alle beschikkingen opnieuw moeten vaststellen en aanleveren bij SVB. Mijn fractie is bang dat dit grote uitvoeringstechnische problemen gaat opleveren.

• Is er een uitvoeringstoets gedaan ten aanzien van inwerkingtreding met terugwerkende kracht, en wat zijn daarvan de uitkomsten?
• Welke risico’s zijn voorzien, en hoe voorkomen we die?

Zorgverzekeringswet
De kleinste groep budgethouders ontvangt het budget via de zorgverzekeraar. Hier zit meteen wel het grootste probleem: 80 tot 90% van deze groep zit aan het maximumtarief dat gedeclareerd mag worden, en zorgverzekeraars hebben geen wettelijke ruimte om boven het maximumtarief te compenseren. Als je dus aan het maximumtarief zit moet je als budgethouder een lager uurtarief afspreken met je zorgverlener. En wat als die dat weigert? Dan kun je minder zorg inkopen. Ook is het niet mogelijk binnen de Zorgverzekeringswet bij te betalen uit eigen middelen, nog afgezien van de vraag of dat wenselijk zou zijn. Na alle onrust en vragen van de Kamer kwam de regering met aparte oplossing voor het Zvw-pgb.

Als de SVB de salarisadministratie van de budgethouder doet, dan krijg je financiële ondersteuning. Ook hier is de compensatie slechts tijdelijk, voor maximaal twee jaar. Deze groep van zo’n 10.000 Zvw-budgethouders is niet bekend en bereikbaar voor publieke instanties, waardoor het nu niet mogelijk is om vanuit de overheid in compensatie te voorzien. Daarom gaat deze wetswijziging voor hen nog niet in, en wordt eerst gezocht naar een oplossing. Opvallend: eerst wordt bij hoog en bij laag beweerd dat dit wetsvoorstel geen uitstel kan lijden en dat het daarom desnoods met terugwerkende kracht moet ingaan, en nu blijkt ineens dat een onderdeel toch later in werking kan treden.

Ik sprak de afgelopen weken heel veel bezorgde budgethouders. Iemand gaf aan dat zij haar zorg sinds dit jaar niet meer in durft te zetten. Ze is bedlegerig, heeft de hulp hard nodig, maar weet nog altijd niet wat de nieuwe regelgeving voor haar betekent. Net voor het weekend zou ze het moeilijke gesprek aangaan met haar zorgverlener: ik moet de hulp stopzetten, ik weet niet meer hoe het moet. Het geeft haar al maandenlang grote stress, ze belt de hele dag met de gemeente, SVB, de zorgverzekeraar. Antwoorden krijgt ze niet, alleen maar meer vragen. Ze behoort tot de groep die pgb krijgt via de zvw en is in beeld bij SVB, maar ze is nog niet geïnformeerd over de compensatieregeling.

• Wanneer hoort zij meer? Ik lees ergens voor de zomer, maar dat is veel te laat.
• Om welk bedrag gaat het en wie vallen hieronder?

Haar verzekeraar compenseert op dit moment nog helemaal niets, waardoor haar probleem nog altijd niet is opgelost.

Loondoorbetaling bij ziekte
Deze wet regelt niet alleen de verzekeringsplicht, waar de uitspraak van de rechter op ziet, maar gaat veel verder. Er worden nog een hele trits extra werkgeversverplichtingen opgelegd aan budgethouders. Laten we beginnen bij de buitensporig lange loondoorbetaling bij ziekte en alles wat daarbij komt kijken. Tot 1 januari moest de budgethouder zes weken het loon doorbetalen; met deze wet wordt dat 104 weken! SVB compenseert de salariskosten van de zieke zorgverlener, maar de werkgever blijft eindverantwoordelijk voor het twee jaar lange ziektetraject.

• Klopt het dat SVB enkel compenseert voor het actuele budget?
• Dus als de indicatie wordt verlaagd of eindigt, is dat risico voor de werkgever en wordt dit financiële gat niet aangevuld?

Een doorsnee werkgever bezwijkt soms al bijna onder de administratieve lasten en de verplichtingen die voortvloeien uit de Wet verbetering Poortwachter, laat staan deze kwetsbare mensen die al genoeg pgb-formulieren en regelsores aan hun hoofd hebben voor hun eigen situatie. Om een indruk te geven: als je medewerker langdurig ziek is, moet er vervanging worden geregeld, een plan van aanpak moet worden opgesteld, re-integratie-activiteiten moeten worden georganiseerd, er moeten gesprekken worden gevoerd met arbodiensten en UWV en er moet periodiek worden geëvalueerd en gedocumenteerd dat alle stappen zijn uitgevoerd.

Er moet zelfs worden gekeken en aangetoond dat ander werk bij de huidige werkgever niet mogelijk is. En dat komt allemaal op het toch al overvolle bordje van meneer en mevrouw De Vries, Sanne en Evert. Uiteraard met hulp van SVB, maar zij blijven formeel de werkgevers, met de bijbehorende verantwoordelijkheden, ook al hebben ze nauwelijks ervaring met arbeidsrecht of re-integratie. Gaat er iets mis, dan zullen zij daarop worden aangekeken en zijn de consequenties voor hen aangezien ze persoonlijk aansprakelijk zijn. Een vergaande stap, terwijl de rechter nog niet heeft opgedragen dat de volledige loondoorbetaling bij ziekte ook bij de budgethouder moet komen te liggen. Op dit moment is dat onder de rechter, maar de SGP vindt het niet verstandig vooruitlopend daarop nu al zo’n vergaande wijziging door te voeren. Daarom heeft de SGP een amendement ingediend om deze verplichting nu te schrappen.

Overige werkgeversverplichtingen
Ook heb ik amendementen ingediend op alle andere werkgeversverplichtingen die niet rechtstreeks voortvloeien uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Dan gaat het om verlofregelingen. Budgethouders worden ook alle bestaande verlofsoorten van de zorgverlener. Dat geldt ook voor scholing, die betaald mag worden uit het pgb, en de Wet flexibel werken, waarbij werknemers een formeel verzoek in kunnen dienen bij de werkgever om hun werk flexibeler in te richten. En tot slot wordt het reguliere ontslagrecht van toepassing op de pgb-arbeidsovereenkomsten. Dat laatste betekent dat er eerst toestemming van UWV of instemming van de werknemer nodig is om tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst over te gaan, terwijl dat op dit moment niet vereist is. Ook hier moeten we scherp voor ogen houden dat het niet om een reguliere arbeidsrelatie gaat.

Een budgethouder heeft zorgverleners die vaak bij hem of haar in de privésfeer komen, soms zelfs moeten helpen bij de meeste intieme dingen, zoals douchen of toiletbezoek. Je bent totaal afhankelijk van de zorgverlener, geeft je letterlijk en figuurlijk bloot aan hen en dus moet er ook een bijzondere vertrouwensband zijn. Het kan zijn dat om de een of andere reden het niet klikt of dat er andere persoonlijke redenen zijn waarom een budgethouder niet verder kan of wil met een zorgverlener, dan moet er de redelijkerwijs bepaalde ruimte zijn om afscheid te nemen van die persoon. Wat de SGP betreft blijft die ruimte er, en daarom heb ik hier ook een wijzigingsvoorstel op ingediend.

Verkenning nieuw pgb-kader
Tot slot wil ik ook nog even iets verder kijken dan deze wetswijziging. De regeling dienstverlening aan huis is namelijk niet voor niets ooit in het leven geroepen. Het doel was om het inhuren van mensen voor hulp in en om het huis door particulieren eenvoudiger en goedkoper te maken, door administratieve en financiële lasten voor de opdrachtgever te verminderen. Met deze wetswijziging wordt dat doel voor budgethouders grotendeels om zeep geholpen, terwijl zij -ik herhaal het nog maar eens- geen doorsnee werkgever zijn. Een aantal vragen hierover aan de bewindslieden:

• Erkennen zij dat de beweging naar volwaardig werkgeverschap juist niet de oorspronkelijke bedoeling van deze regeling is, en wat vinden zij daarvan?

Het pgb-landschap is inmiddels verworden tot een groot oerwoud met ingewikkelde administratieve lasten voor werkgeverschap, in elkaar grijpende wetgeving en maar liefst vier zorgwetten waar binnen PGB mogelijk is.

• Wordt het niet tijd toe te werken naar één overzichtelijk landschap met een eenvoudig juridisch kader, waarbij de arbeidsrechtelijke kant nadrukkelijk wordt meegenomen? Eerder voerde ook de SVB een dergelijk pleidooi.
• Wil het kabinet toezeggen te komen met een verkenning naar een eenvoudiger en lichter toekomstig regime voor pgb-houders, onder andere ten aanzien van arbeidsrechtelijke verplichtingen zoals de wet Poortwachter en de Wet Arbeidsmarkt in balans?

Conclusie
Voorzitter, u hebt gemerkt: ik heb er de tijd voor genomen, maar dat was nodig om helder te maken dat er veel mis is met deze wet. Pgb-houders en hun zorgverleners komen in de knel door een goedbedoelde maar slecht doordachte wetswijziging. En dat moeten we niet laten gebeuren. Waar de rechter de positie van zorgverleners bedoelde te verbeteren, dreigt in de praktijk een verslechtering van hun positie en wordt de continuïteit van zorg aan mensen met een persoonsgebonden budget in gevaar gebracht. Daarom heb ik concrete wijzigingsvoorstellen aangedragen. Ook de aanloop naar deze wetswijziging had echt anders gemoeten. Laten we nu vooral kijken hoe we de schade kunnen herstellen of zoveel mogelijk kunnen voorkomen. Voor Evert, Natasja, Sanne en het echtpaar De Vries.