Betrouwbare energievoorziening

In een notaoverleg debatteerde de Kamer op maandag 19 mei over de wet collectieve warmte. Namens het kabinet was minister Hermans afgevaardigd. De bijdrage van André Flach is hieronder te lezen.

Noodzaak warmtenetten en wet
Vorige week verscheen de Monitor Leveringszekerheid van TenneT. We leunen steeds meer op wind en zon, maar hoe houden we zo een betrouwbare energievoorziening? Het is een enorme opgave. Belangrijk is dat we de piekvraag naar stroom in de winter binnen de perken gaan houden. We zien ook dat het elektriciteitssysteem de grootste moeite heeft om de energietransitie bij te benen.

Het laat zien dat we restwarmte en omgevingswarmte keihard nodig hebben om de winter door te blijven komen en niet te afhankelijk worden van het stroomnet.
Daar is de uitrol van hoge en midden, maar zeker ook, lage temperatuur warmtenetten en collectieve warmtesystemen met warmte- en koudeopslag voor nodig. Inclusief toekomstbestendige regelgeving, waarin het niet-meer-dan-anders-principe vervangen wordt door een kosten gebaseerde aanpak.
Het is van groot belang dat er snel duidelijkheid komt en alle betrokken partijen weer volop aan de slag kunnen met de warmtetransitie. Goed dat we daarom deze wet eindelijk kunnen bespreken.

Belangrijk voor de SGP
Wat is voor de SGP belangrijk? Enerzijds dat de wet de warmtevoorziening via een warmtenet als nutsvoorziening voldoende reguleert. Het gaat vaak om monopolies. Als je eenmaal op een warmtenet zit, kun je er ook niet zomaar vanaf.
Tegelijkertijd is warmte een eerste levensbehoefte. Belangrijke elementen voor die regulering zijn wat de SGP betreft, aan de voorkant: voldoende sturing op en prikkels voor een warmtevoorziening tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten, en zo duurzaam mogelijk. En, aan de achterkant: gegarandeerde warmtelevering en bescherming voor huishoudens tegen hoge warmtetarieven.

Voor de SGP is het anderzijds ook belangrijk dat de wet uitrol van warmtenetten faciliteert en ondersteunt. Het is alle hens aan dek. Het is ons daarom een lief ding waard als we de kracht en expertise van private warmtebedrijven zoveel mogelijk kunnen blijven benutten. 90% van de warmtenetten is nu in handen van private bedrijven. Door het lastige kostenplaatje en de al enkele jaren boven de markt hangende keuze voor publieke warmtebedrijven ligt de ontwikkeling van grote netten op z’n gat. We moeten echt voorkomen dat we achteruit boeren.
Uit ervaring weet ik dat gemeenten veel kunnen, maar dat ze zichzelf niet moeten overschatten. Het oprichten van en deelnemen in een publiek warmtebedrijf vraagt veel en brengt risico’s met zich mee. Ik denk aan Warmtebedrijf Rotterdam: door de overname door Vattenfall werd de gemeente Rotterdam behoed voor een financieel debacle. Ik kom zo nog terug op de discussie over een verplicht publiek meerderheidsbelang. Maar deelt de minister – even los hiervan – de mening dat we zowel privaat als publiek kapitaal en private en publieke expertise linksom of rechtsom keihard nodig hebben om de warmtetransitie op een goede manier invulling te kunnen geven?

Hinken op twee gedachten
Als ik wet en toelichting van een afstandje bekijk, heb ik het gevoel dat de minister vaak op twee gedachten hinkt. Juridisch gezien is de wet techniekneutraal opgesteld. Maar qua opzet en insteek is de wet gestoeld op de gedachte dat grote stadwarmtenetten de toekomst hebben en dat er grote regionale publieke warmtebedrijven komen. Er wordt een warmtekavel aangewezen. Een publiek warmtebedrijf krijgt hier het alleenrecht en legt hier een groot warmtenet aan, waar vervolgens iedereen op aangesloten wordt.
Je ziet het aan de schrikreactie van bedrijven die volop bezig zijn met kleine collectieve systemen op basis van omgevingswarmte: wat gaat dit voor ons betekenen? Experts geven, onder meer in de toch wel heel kritische wetenschapstoets, aan dat juist ook kleinschalige warmtesystemen en lage temperatuurnetten met meer flexibele uitrolmogelijkheden toekomst hebben.
Het aanbod van duurzame hoge temperatuur warmtebronnen is niet onbeperkt. Er is juist nog veel omgevingswarmte te winnen. Even kort door de bocht geformuleerd: die meer kleinschalige, lage temperatuur warmtesystemen worden in het wetsvoorstel gedoogd, maar niet echt gefaciliteerd. De wet gaat uit van een centralistische aanpak, terwijl de warmtenetten van de toekomst een meer decentrale en flexibele aanpak nodig hebben.

Ik zie dat de minister ook op twee gedachten hinkt als het gaat om de keuze voor publieke warmtebedrijven. Ze kiest voor een verplicht publiek meerderheidsaandeel om via democratische controle en publieke sturing belangen als betaalbaarheid, lokale inbedding en consumentenbescherming beter te borgen. Tegelijkertijd is het haar wens dat er enkele grote regionale warmtebedrijven komen. Dit om expertise te bundelen en de afstand tussen gemeentelijke aandeelhouders en de bedrijfsvoering te vergroten ten behoeve van een economische bedrijfsvoering.

Ook wordt met de wet een uitgebreid systeem van tariefregulering opgetuigd.
Dit wringt voor mijn gevoel met de primaire reden om te kiezen voor publieke warmtebedrijven.

• Wat is achterliggende visie minister op uitrol warmtenetten en waarom deze Wcw?

Even resumerend:
Ik heb het gevoel dat de minister bij de vormgeving van de wet op twee gedachten hinkt. Ik zie het terug in de onduidelijke onderbouwing van de keuze voor publieke warmtebedrijven Ik zie het terug in de centralistische aanpak die lage temperatuurnetten en kleinschalige systemen gedoogt, waar in de wetenschapstoets kritische noten over gekraakt worden. Het heeft allemaal ook met elkaar te maken. Als je een centralistische aanpak voorstaat, zul je eerder kiezen voor publieke warmtebedrijven. Als je een meer decentrale en flexibele aanpak voorstaat, is het eenvoudiger om private partijen in te schakelen.
Tegelijkertijd weten we dat we zowel privaat als publiek kapitaal en private als publieke expertise keihard nodig hebben voor de uitrol van warmtenetten. En dat we dus moeten voorkomen dat private bedrijven uitgerangeerd worden.
Ik wil de minister daarom vragen om aan het begin van haar beantwoording nog even scherp neer te zetten wat haar visie op de uitrol van warmtenetten is en hoe zij op basis daarvan tot de voorliggende opzet van de Wcw is gekomen.

Tot zover mijn inleidende tekst. Dan loop ik nu graag verschillende concrete punten en vragen langs.

Publiek – privaat
Laat ik beginnen bij de hete aardappel, het verplichte publieke meerderheidsbelang. Eerlijk gezegd ben ik hier behoorlijk kritisch over. Ik snap de primaire redenering: het gaat om een nutsvoorziening en een natuurlijk monopolie, dat kun je het best in publieke handen houden. Met het oog op onder meer betaalbaarheid, draagvlak, het delen van kennis en expertise, en lokale inbedding. Maar als ik het ga afpellen, is er toch veel op af te dingen. Ik zie deze kritische houding ook bij de Raad van State.

Het ligt voor de hand dat publieke warmtebedrijven zullen opschalen. De minister stuurt er zelfs op door EBN alleen te laten participeren in regionale warmtebedrijven. Veel gemeenten zullen niet in staat zijn zelf een warmtebedrijf op te richten. Dat zou economisch gezien ook niet verstandig zijn. Het betekent wel dat het aandeelhouderschap versnippert en je steeds minder kunt spreken over democratische controle en betere lokale inbedding.

Een argument is dat publieke warmtebedrijven met minder hoge rendementen genoegen nemen, tegen lagere rentes kunnen lenen en warmtenetten daardoor betaalbaarder worden voor huishoudens. De huidige praktijk leert echter dat er geen duidelijke verschillen in warmtetarieven zijn tussen private en publieke warmtebedrijven. Als participerende aandeelhouders vooral bezig zijn om hun eigen hachje veilig te stellen, is de praktijk minder mooi dan de theorie. Voor betaalbare warmtenetten zijn vooral prikkels nodig om aan de voorkant scherpe keuzes te maken. Dat ontbreekt in de voorliggende wet een beetje.

Een argument is dat publieke warmtebedrijven op meer draagvlak kunnen rekenen. Ik snap dat als mensen voor de vuist weg moeten kiezen ze liever zaken doen met een publiek dan een commercieel bedrijf. Maar uiteindelijk is het voor draagvlak in de wijk en in de buurt veel belangrijker dat je aan de voorkant een duidelijk verhaal hebt: hoe gaan we het doen en wat gaat het ongeveer kosten?

Verder constateer ik dat 90% van de warmteaansluitingen nu in private handen is.
De switch naar publieke warmtebedrijven heeft dus enorme impact.
Private partijen dreigen zich terug te trekken, omdat een privaat minderheidsaandeel echt niet zomaar interessant zal zijn. Het overnemen van private netten en bedrijven zal een paar miljard euro gaan kosten, en veel tijd en energie. Is dat de keus voor een verplicht publiek meerderheidsaandeel wel waard?

Waarom heeft de minister niet gekozen voor de mogelijkheid van een verplicht publiek minderheidsaandeel, inclusief dezelfde waarborgen voor zeggenschap als nu in de wet geregeld is voor een privaat minderheidsaandeel? Dan kunnen gemeenten publieke en private bedrijven aan de voorkant uitdagen: wie komt met het beste plan? Gemeenten die graag een publiek warmtebedrijf willen oprichten of daarmee in zee gaan, houden gewoon deze ruimte. Dus het zet de boel niet op z’n kop. Graag hoor ik waarom de minister desondanks toch vasthoudt aan het verplicht publiek meerderheidsaandeel.

Kleine collectieve warmtesystemen
De SGP maakt zich grote zorgen over de gevolgen van de wet voor uitrol van kleine collectieve warmtesystemen. Juist deze kleine systemen, vooral op basis van omgevingswarmte en warmte- en koudeopslag, worden nog volop aangelegd bij nieuwbouw- en renovatieprojecten. Deze kleine collectieve warmtesystemen zouden nu te maken krijgen met een ontheffingsprocedure. Is dat nu wel zo verstandig? Die ontheffingsprocedure wringt met de praktijk. Bij deze projecten wordt de warmtevoorziening door een projectontwikkelaar in concurrentie gegund aan een warmtebedrijf. Vervolgens wordt een systeem ontwikkeld, passend bij het project en de warmte- en koudevraag. De keuze voor een warmtebedrijf moet dus in een vroeg stadium gemaakt worden. De voorgestelde ontheffingsprocedure doorkruist dit. Het kan veel tijd kosten en brengt de nodige onzekerheid en rompslomp met zich mee. Het kan maar zo zijn dat een gemeente de boel afhoudt in verband met de mogelijke komst van een grootschalig warmtenet. We willen versnelling van nieuwbouw, maar deze ontheffingsprocedure gaat juist voor vertraging zorgen . We lopen het risico dat projectontwikkelaars kiezen voor individuele warmteoplossingen. Dan zijn we nog verder van huis.

• Ziet de minister deze risico’s?

Het argument is dat hoe meer ruimte er komt voor kleine warmtesystemen, hoe lastiger het wordt om een grootschalig warmtenet in dat gebied van de grond te krijgen. De kosten moeten dan immers verdeeld worden over minder aangeslotenen. Maar, gaan die elkaar in de praktijk ook echt bijten? Bij die grootschalige warmtenetten hebben we het vooral over bestaande wijken en hoge en midden temperatuur warmtenetten. Bij die kleine collectieve systemen gaat het vooral over nieuwbouwprojecten en lage temperatuur oplossingen.
Is het niet zo ongelijksoortig dat het in de praktijk wel mee zal vallen?

De SGP zou graag zien dat kleine collectieve warmtesystemen niet te afhankelijk worden gemaakt van gemeentelijke ontheffingen, zeker als nog geen warmtekavel is aangewezen. Ook door de Raad van State, het Adviescollege Regeldruk en in de wetenschapstoets wordt aangedrongen op meer ruimte voor kleine collectieve warmtesystemen. Verkenner Frans Rooijers dringt in zijn advies aan op het stimuleren van kleine warmteprojecten. Ik heb samen met college Bontenbal een amendement ingediend op dit punt.

Er zijn inmiddels duizenden gebouwgebonden warmtevoorzieningen.
Dat loopt voor een groot deel uitstekend. Is het dan verstandig om gebouwgebonden systemen met meer dan tien aansluitingen te reguleren via de Wcw? Het bezorgt bedrijven veel rompslomp, maar ook de ACM. Is dit voor de ACM überhaupt wel behapbaar? Is het dat waard?

‘Wie het eerst komt, wie het eerst maalt’
De SGP heeft moeite met het ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ principe bij de aanwijzing van een publiek warmtebedrijf of warmtegemeenschap.
De eerste die zich meldt, krijgt het alleenrecht om aan de slag te gaan in een warmtekavel. Daar heb ik twee bezwaren bij. De minister heeft hiervoor gekozen omdat ze het niet aannemelijk vindt dat twee of meer warmtebedrijven zich zullen melden.

• Mijn simpele vraag is: kan ze dit uitsluiten?

Er gaan honderden warmtekavels komen. Waarom zou een groot regionaal warmtebedrijf zich niet als eerste kunnen melden voor een warmtekavel waar een gemeente juist plannen had met een warmtegemeenschap of een ander publiek warmtebedrijf? Dan vist zo’n gemeente of warmtegemeenschap automatisch achter het net. Dat is toch niet wat je wilt? Daarbij komt dat onder meer in de wetenschapstoets juist opgeroepen wordt om aan de voorkant te zorgen voor meer regie voor de gemeente en meer prikkels voor een goed bod. Er wordt zelfs voor gepleit eerst een meer uitgewerkt kavelplan in te dienen alvorens een kavel toe te wijzen. Daar past een ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ aanpak in ieder geval slecht bij. Ik heb een amendement ingediend om ervoor te zorgen dat gemeenten zo nodig aan de hand van een selectieprocedure het beste warmtebedrijf kunnen kiezen. Ik hoop op steun hiervoor.

Zeer lage temperatuur warmtenetten
Een ander zorgpunt is de inpassing van zeer lage temperatuur warmtenetten, oftewel de vijfde generatie warmtenetten, in de wet. Deze nieuwe generatie netten heeft een heel andere opzet dan de traditionele warmtenetten. Er wordt niet centraal warmte geproduceerd en decentraal afgeleverd. Er wordt warmte en koude uitgewisseld tussen producenten, gebouwen en opslagsystemen. Het warmtebedrijf moet zorgen voor het handhaven van de balans. Door het werken met lage temperaturen en veel lokale bronnen hebben deze netten potentie. Het voorliggende wetsvoorstel draait om warmte levering. Dat past niet goed bij de uitwisseling van warmte en koude en de balanshandhaving die zeer lage temperatuur warmtenetten kenmerkt. Om onduidelijkheid en onnodige onzekerheid te voorkomen zou het goed zijn als de positie van dit type netten beter verankerd wordt. Ik heb hiervoor een amendement ingediend.

• Wil de minister ook deze beweging maken?

Warmtegemeenschappen
Warmtegemeenschappen kunnen een eigen rol gaan spelen in de warmtetransitie. De wet geeft hier ook ruimte voor. Maar er zit wel een belangrijke beperking in: publieke partijen mogen niet participeren in deze warmtegemeenschappen. Aan die ruggensteun van bijvoorbeeld gemeenten, netwerkbedrijven of EBN is juist wel behoefte. Het versterkt de positie van warmtegemeenschappen.

• Ziet de minister dit knelpunt?

Is zij bereid ruimte te bieden voor inbreng van een publieke minderheidsaandeelhouder in een warmtegemeenschap?

Afrondend. Het is moeilijk om volledig te zijn. Collega’s hebben vragen gesteld die ik niet heb genoemd, maar die ik wel herken, bijvoorbeeld over de lastige positie van vve’s als een warmtebedrijf langskomt. Ik zie daarom temeer uit naar de beantwoording door de minister. Ik wens haar in dit complexe dossier veel wijsheid toe.

Deel 2 Tariefregulering 

We staan voor de opgave om meer warmtenetten aan te leggen. Dat betekent dat het voor investeerders voldoende interessant moet zijn. Warmtenetten zijn echter niet goedkoop. Die rekening gaat ergens neerdalen. Tegelijkertijd willen we dat het voor huishoudens betaalbaar blijft. Dat staat met elkaar op gespannen voet.

Steun voor betaalbare warmtenetten
Om warmtenetten betaalbaar te houden en tegelijkertijd meer warmtenetten van de grond te krijgen is daarom meer nodig dan de voorliggende wet. Dat een warmtenet in een deel van de wijken maatschappelijk gezien de goedkoopste of beste oplossing is, zien veel warmtegebruikers niet terug in de tarieven. Daarom is wat de SGP betreft een stevigere bijdrage van de overheid nodig. Voor de slag die nodig is, is de Warmtenetten Investeringssubsidie nu onvoldoende. Zoals ook de Algemene Rekenkamer heeft aangegeven: de vermeden kosten voor netverzwaring worden nog niet meegenomen in de subsidies voor warmtenetten. De Rekenkamer adviseert om te kijken naar aanvullende financieringsstructuren.

• Hoe pakt de minister dit op?

Ik zie liever dat er meer steun uit de algemene middelen komt dan dat via een vereveningsfonds de rekening bij andere warmtegebruikers terechtkomt. Het is ook van belang dat huishoudens die aangesloten zijn op een warmtenet niet langer opdraaien voor hoge nettarieven als gevolg van all electric woningen.

• Hoe wordt dit opgepakt?

Prikkels nodig voor doelmatigheid en kostenefficiëntie Als ik door mijn oogharen kijk, heb ik de indruk dat in het wetsvoorstel twee keuzes zijn gemaakt.

In de eerste plaats is ervoor gekozen om het publieke warmtebedrijf een groot vertrouwen te geven wat betreft de tariefstelling en de ACM een grote verantwoordelijkheid om hier toezicht op te houden. In de tweede plaats wordt in fasen afgestapt van het ‘niet meer dan anders’ principe en gekozen voor een kostengebaseerde tariefregulering, met uiteindelijk wel een tarieflimiet voor de afnemer, maar níet voor het warmtebedrijf zelf. Die kan via het vereveningsfonds de rekening doorschuiven.

Deze keuzes moet je in samenhang bekijken. Als je aan de achterkant via de kostengebaseerde tariefregulering voor het warmtebedrijf geen harde bovengrenzen meer hebt, is het wel van belang dat je aan de voorkant – dus als gemeente – voldoende mogelijkheden hebt om te sturen op doelmatigheid en efficiëntie. Voor dat laatste is echter niet gekozen, zoals ook de wetenschapstoets aangeeft.

Daarbij komt dat Nederlandse warmtenetten relatief duur zijn ten opzichte van warmtenetten in omliggende landen. Nederlandse warmtenetten hebben relatief hoge warmteverliezen. Dat tikt door in de prijs. Verliezen gaan hier richting dertig procent, terwijl verliezen in een land als Zweden gemiddeld niet boven de tien procent uitkomen. Dat onderstreept het belang van voldoende prikkels voor warmtebedrijven om doelmatig, kostenefficiënt en met zo min mogelijk warmteverliezen te werk te gaan.

• Hoe gaat de minister hiervoor zorgen?

Is het niet verstandig ervoor te zorgen dat hier aan de voorkant meer op gestuurd kan worden? Ik heb een amendement ingediend om in ieder geval het belang van het beperken van warmteverliezen expliciet vast te leggen.

Kleine collectieve warmtesystemen
Er zijn honderden zo niet duizenden kleine collectieve warmtesystemen.
Kostengebaseerde tariefregulering op kavelniveau is niet te doen. Dat heeft de ACM duidelijk aangegeven. De ACM en sectorpartijen pleiten ervoor om te werken met kostengebaseerde referentietarieven.

• Gaat de minister hiermee aan de slag?

Adequate tariefregulering voor balanssystemen
De SGP zou graag zien dat de tariefregulering zo uitgewerkt wordt dat ook lage temperatuur warmtesystemen er goed mee uit de voeten kunnen. De tariefregulering is primair ingestoken vanuit de gedachte: je levert warmte, neemt meer of minder gigajoules af en betaalt per gigajoule. Zo werkt het niet bij zeer lage temperatuurnetten of bij kleine collectieve systemen op basis van omgevingswarmte. Dan is sprake van de handhaving van een balans waarbij warmte en koude uitgewisseld wordt. Er is geen sprake van centrale warmteproductie.

• Gaat de minister ervoor zorgen dat bij de tariefregulering en de uitwerking hiervan in het onderliggende besluit hier voldoende op wordt ingespeeld?

Zo is het bijvoorbeeld van belang dat warmtebedrijven bij zeer lage temperatuurnetten de mogelijkheid hebben om te werken met gebruiksafhankelijke tarieven, zodat er een prikkel is om efficiënt met warmte en koude om te gaan en het net in balans te houden.

• Gaat de minister daarvoor zorgen?

Verder willen we graag voorkomen dat bijvoorbeeld bemeteringseisen gaan gelden die bij dergelijke balanssystemen zinloos zijn. Ik weet dat de minister de tariefregulering techniekneutraal wil insteken, maar ik wil graag wat meer duidelijkheid en zekerheid op dit punt.

Voorhangbepaling
Afrondend. Er hangt veel af van de wijze waarop de tariefregulering verder ingevuld wordt. Het zou goed zijn als wij als parlement via een voorhangprocedure hierin meegenomen worden. Ik heb hiervoor een amendement ingediend